La Belgique, quant à elle, appuie le processus de décentralisation depuis 2006, à travers le « Programme d’appui à la mise en place des entités décentralisées de la région de Dosso » (PAMED). Dès le départ, ce programme a été conçu à titre expérimental : en fonction de ses résultats, il inspirera tout ou partie de la politique nationale de décentralisation menée par le gouvernement du Niger. Il s’agit d’appuyer le choix politique du gouvernement de lutter contre la pauvreté en rendant les communes opérationnelles. Prévu pour une durée de 4 ans, le programme s’achèvera en 2010. Il concerne les 43 communes de la région de Dosso, réparties sur 5 départements, soit 1,6 million d’habitants sur une superficie voisine de celle de la Belgique.

La responsabilisation des communes enclenche un cercle vertueux

Comme la stratégie gouvernementale de décentralisation propose de commencer par l’installation des communes, c’est directement vers elles que le programme a concentré ses efforts. Dans un contexte où les élus sont peu formés, ne disposent de moyens ni logistiques, ni humains pour fonctionner, la priorité des 2 premières années a été d’appuyer les 43 communes à s’organiser un minimum et de former les élus aux bases de la gestion locale (budget, état civil, maîtrise d’ouvrage, etc.). Il a fallu également renforcer les capacités des communes à planifier leur développement par l’élaboration, en étroite collaboration avec les populations, de « Plans de Développement Communaux ».

Au démarrage du programme, seulement 13 communes disposaient d’un secrétaire général. Fin 2007, ils étaient 27. Le nombre de receveurs, quant à lui, est passé de 16 à 40 ; celui des secrétaires a augmenté de 12 à 17, tandis que celui des agents en charge de l’état civil est passé de 27 à 44.
En 2006, seules 5 communes disposaient d’un Plan de Développement Communal ; fin 2007, les 43 communes disposent de ce document, même si leur qualité moyenne est inégale. Le processus participatif d’élaboration de ces plans est très important. À l’avenir, les populations seront de mieux en mieux préparées à ces exercices de citoyenneté.

Aide financière et contrôle social

Une des premières activités du programme a consisté en la mise en place d’un Fonds de développement local (FDL). Celui-ci permet d’aider financièrement les communes qui n’ont pas de Mairie, à construire, réhabiliter ou acheter un local. Sur l’ensemble de la région de Dosso, seules 13 communes sur 43 disposaient d’un local de Mairie début 2006. En 2007 et 2008, le programme a financé 30 chantiers de construction (dont 1 de réhabilitation). Ainsi, fin 2008, les 43 communes sont installées dans des locaux définitifs.

Le Fonds de développement local soutient aussi les efforts d’investissements (2 €/an/habitant) de 15 communes (428.000 habitants, parmi les plus vulnérables). Ces fonds doivent être utilisés pour financer, à hauteur de 60%, des investissements communaux et pour 40%, des initiatives communautaires.

Les dotations annuelles du Fonds de développement local sont calculées selon une formule de péréquation, qui consiste à donner plus aux communes qui ont le moins. Mais surtout, cette clef de répartition est fonction des performances annuelles de chaque commune : performance fiscale, gouvernance communale (tenue des sessions, respect des délais, etc.).
Aujourd’hui, la quasi-totalité des communes tient au minimum 4 sessions, certaines davantage. En 2005, seulement 8% de ces sessions étaient sanctionnées de P.-V. ; en 2007, ce pourcentage est passé à 97.

En 2005, moins d’une commune sur 2 votait son budget en conformité avec les délais légaux. Elles sont désormais 87%, même si l’adoption du compte administratif reste nettement en retrait.

Une question fondamentale peut néanmoins se poser dans le contexte de l’aide financière : délivrer de telles aides aux communes ne revient-il pas à démultiplier les foyers à risque de détournements, de mauvaise gestion ou de corruption ? Des audits financiers réalisés dans les 15 communes recevant des dotations annuelles, il ressort que « les états financiers sont réguliers et sincères, et donnent une image fidèle des fonds reçus et de l’utilisation qui en a été faite ». Bien entendu, les auditeurs ont relevé ici et là nombre d’erreurs matérielles, des manquements partiels ou des lacunes, mais aucune erreur intentionnelle, aucun détournement, aucun enrichissement personnel. Par ailleurs, le programme a pu constater que les 2 ou 3 manquements graves, opérés par des élus, lui ont été signalés en moins de 48 heures par les habitants eux-mêmes ! Ce « contrôle social » de proximité illustre les avantages d’une démocratie vivante et décentralisée. Une gestion centralisée n’offre pas les mêmes garanties.

Priorité à la sécurité alimentaire

Comme le programme est financé par le Fonds Belge de Survie, il faut veiller à ce que les choix d’investissement des communes soient majoritairement orientés vers la sécurité alimentaire, tout en conservant, principe fondamental de la décentralisation, la liberté et l’autonomie de gestion des communes.

Les 15 communes bénéficiaires ont utilisé de la manière suivante leurs dotations (317 millions de francs CFA en 2007 ; 517 millions en 2008 ²) : 64% ont été consacrés à des activités directement liées à la sécurité alimentaire des populations vulnérables. Plus significatif encore, 98% des investissements et initiatives communautaires soutenus par le budget communal et 41% des investissements communaux relèvent de cette catégorie. Ces premiers résultats sont encourageants. Pour 2009, les 15 communes ont décidé de consacrer 75 à 80% de leurs dotations budgétaires à la sécurité alimentaire.

À la recherche d’un nouveau développement

Pour assurer un appui technique de proximité aux nouvelles communes, un Conseiller en appui technique est en place dans chaque département. Il soutient les communes dans leur recherche d’un nouveau développement et assure, à leurs côtés, le suivi et le contrôle de l’emploi des fonds versés par le programme, en respectant le principe d’autonomie de gestion des communes dans le cadre de la Loi du Niger. Pratiquement, cela signifie que même si le conseiller a donné un avis négatif par rapport à une opération envisagée, la commune peut prendre le risque d’engager sa responsabilité en procédant quand même à l’opération.
Au total, en 2007, les conseillers ont consacré plus de 550 jours en appui-conseil de terrain : mise en place d’un service des archives, d’état civil, apprentissage de la rédaction d’une délibération, P.-V., etc. Par-dessus tout, l’évaluation à mi-parcours du programme démontre un changement d’attitude des différents acteurs : l’attentisme, le fatalisme semblent en recul à mesure que les collectivités s’organisent et se cherchent une capacité à « inventer l’avenir ».

Le Programme d’appui à la décentralisation n’est donc pas la tutelle : il conseille, accompagne, sensibilise, responsabilise, mais ne se substitue jamais. Cette responsabilisation des élus et de leurs agents est au cœur de cette approche, qui a choisi de parier sur la confiance.

Les premiers résultats ouvrent des perspectives

L’action du programme, mais aussi des autres partenaires au développement de la région de Dosso, n’est pas exempte de risques de saupoudrage et peut, à terme, être génératrice d’inégalités territoriales si elle n’évolue pas. C’est pourquoi la coordination de ces partenaires doit encore s’améliorer pour organiser « la complémentarité de leurs territoires ».
L’aide budgétaire aux collectivités, la responsabilisation des élus, la prise en compte des performances en matière de mobilisation des ressources sont d’importants leviers de changement au service du développement.

^{1: Déconcentration: la déconcentration correspond à un transfert de décision de l’administration centrale vers ses relais locaux ou régionaux. Décentralisation: la décentralisation correspond à un transfert d’attributions de l’État à des collectivités territoriales, juridiquement distinctes de lui.}

^{2: 317.000.000 FCFA = 557.000 € / 517.000.000 FCFA = 908.000 €}

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