Réformer la sécurité et la justice: une nécessité pour la coopération au développement dans un contexte « fragile ».

La mise en œuvre de projets d’appui à la justice et de la sécurité n’est que récente dans l’histoire du monde de la coopération au développement. L’apparition de tels programmes ne coule cependant pas de source, ce qui a même poussé certains à y voir une « improbable rencontre du Dr Jekyll et de Mr Hyde » [1], pour reprendre le titre de l’article pertinent de Jean-Marc Châtaignier à ce sujet.

L’Agence Belge de Développement, à l’instar d’autres agences de développement, s’est également ouverte à ces secteurs ces dernières années à travers quelques projets d’appui à la Justice et/ou à la police au Burundi, au Rwanda et en RDC. Notre agence n’a pas échappé non plus à ce type de débat, quant à la pertinence, les risques, les craintes… de tels projets, autant de discussions qu’il nous paraît sain d’alimenter.

Pour comprendre le cheminement poursuivi qui a mené à l’apparition de ces secteurs dans le monde de la coopération au développement, un petit regard dans le rétroviseur semble indiqué. A la fin des années 80, c’est avec l’apparition de la notion de la bonne gouvernance et des politiques d’ajustement structurel que les thématiques de justice et de sécurité ont commencé à émerger. Celles-ci furent envisagées initialement dans une perspective plutôt économique dans laquelle elles devaient contribuer avant tout à sécuriser un environnement susceptible d’attirer les investissements étrangers.

Petit à petit, l’intérêt porté à ces secteurs d’activités se fit grandissant, notamment sous l’impulsion de l’OCDE et de son réseau INCAF [2]. Ces derniers mirent notamment en exergue les particularités des contextes post-conflits et d’états fragiles, et la nécessité de s’intéresser à la Réforme des secteurs de sécurité (RSS), concept devenu entre-temps la référence pour la majorité des acteurs évoluant dans les domaines de la sécurité et de la justice. Le manuel de « Réforme du Secteur de la Sécurité » [3] et la déclaration ministérielle l’accompagnant signée par les représentants des pays membres de l’OCDE, fixent désormais un cadre pour les partenaires et bénéficiaires facilitant l’élaboration de programmes de développement dans ce secteur, consacrent l’intérêt de gérer ce type de programme dans un cadre civil et fournissent aux acteurs de terrain un outil appréciable.

L’expertise de la CTB dans les programmes de réforme de la sécurité Vs le principe de concentration sectorielle.

La CTB s’est donc inscrite dans ce mouvement à travers différents programmes développés dans le domaine de l’appui à la justice et à la police au Burundi, projets pour lesquels la CTB a acquis au cours de ses dernières années une certaine expérience et plus-value. Ces secteurs, définis comme prioritaires dans les Cadres Stratégiques de Lutte contre la Pauvreté 1ère et 2ème génération, firent l’objet d’âpres discussions lors des accords d’Arusha. Les secteurs de la justice et de la sécurité constituent à cet égard des secteurs symboliques quant à la correction de déséquilibres à apporter en vue de la réconciliation au Burundi et se justifient pleinement dans ces priorités.

Néanmoins, la place qu’occupe la gouvernance dans les programmes belges de coopération au développement, et l’implication dans les secteurs de la sécurité et la justice, restent toujours au centre du débat à moyen terme. Le principe de concentration sectorielle pousse en effet le recentrage des activités sur deux ou trois secteurs par pays, lesquels se révèlent souvent être les secteurs classiques de l’aide au développement tels la santé, l’agriculture, l’éducation…

Sans vouloir remettre en question ce principe clé de la déclaration de Paris, son application stricte et exclusive risque de mettre à mal d’autres principes essentiels, tels ceux pris dans le cadre de l’engagement international dans les États fragiles et les situations précaires [4]. Ainsi, en suivant quelques principes consacrant les idées de « prendre le contexte comme point de départ », de « s’aligner sur les priorités locales d’une manière différente selon le contexte », d’« éviter de créer des poches d’exclusion », il est fort à parier qu’une analyse objective, telle que prônée dans les théories d’économie politique, en arrive à identifier les priorités en dehors de ces secteurs dits « traditionnels ». Et si l’on y ajoute le principe de la « reconnaissance du lien entre les objectifs politiques, sécuritaires et de développement », une intervention dans des secteurs tels la sécurité et la justice pourrait s’en trouver d’autant plus justifiée.

A moyen et long terme, le danger est que la concentration sectorielle et géographique ne pousse la coopération au développement belge à limiter son offre de service à quelques secteurs classiques de la coopération au développement, et à considérer la gouvernance comme un thème transversal à gérer au sein même du secteur concerné. De la sorte, la coopération au développement belge se refuserait d’aborder des problèmes de gouvernance de manière plus systémique dans des secteurs clés tels le système judiciaire ou les services de police, tout comme d’autres piliers essentiels à la gouvernance d’un pays tels le Parlement, les autorités administratives décentralisées ou la fonction publique de manière plus générale.

La coopération délégué comme solution?

Face aux craintes exprimées au regard de cette évolution, d’aucuns trouveraient dans le mécanisme de la « coopération déléguée » une solution idéale. Même si cet outil peut être utile dans certains contextes, notre expérience au Burundi nous amène à nous poser une question clé : à qui déléguer cette coopération et pour quelle plus-value ? Dans sa thèse de doctorat portant sur l’action de la communauté internationale dans les situations de postconflit [5], Serge Rumin recourt notamment à la théorie de la complexité développée par Edgar Morin [6] pour analyser les paramètres de l’action internationale. Insistant entre autre sur la prédominance de l’incertitude dans ces contextes, il rejoint Edgar Morin dans ses conclusions que « la complexité s’accommode mal du « programme », trop rigide, trop ancré dans les certitudes, auquel il faudrait substituer des stratégies à plus long terme, moins prescriptives, tolérant les ajustements opérationnels de l’action » [7]. Ce dernier constate également que les valeurs développées par les acteurs sont subordonnées aux valeurs des bailleurs de fonds, ce qui me semble une nécessité dans un secteur aussi sensible et politique que peuvent l’être ceux de la sécurité et de la justice.

Ces notions de temporalités ancrées sur du long terme, de programmation souple, de liaison entre le dialogue politique et technique, et de concordance des valeurs nous paraissent indispensables pour penser cette coopération déléguée. Notre constat de terrain au Burundi nous laisse croire que les agences bilatérales engagées dans ces secteurs sont rares, permettant rarement ce type de coopération déléguée. La seconde option consistant à déléguer la coopération à des agences multilatérales nous parait souvent problématique au regard des éléments évoqués ci-dessus. La temporalité des agences multilatérales s’inscrit généralement dans le court terme [8] (souvent dans des programmations annuelles, voire trimestrielles dans de nombreux cas), ce qui aboutit à des recherches de résultats à court terme. Les mécanismes de redevabilité de ces agences ne permettent pas toujours de lier efficacement le dialogue politique et technique, et les valeurs prônées par ces agences ne sont pas toujours concordantes aux valeurs du bailleur. La troisième option consisterait à déléguer cette coopération à des organisations non gouvernementales. Si le savoir-faire de certaines ONG dans le secteur est indéniable, ce recours exclusif crée aussi de la distance entre le dialogue technique et politique, et est souvent perçu par le pays bénéficiaire comme un retrait ou une méfiance dans les relations bilatérales. Notre constat plaide en faveur d’une complémentarité entre les acteurs non gouvernementaux et bilatéraux. Reste enfin le recours aux structures privées (société de consultance, …) qui, dans ce domaine, pose de réelles questions quant à la redevabilité, aux valeurs véhiculées et à l’inscription dans le long terme. Bref, sans vouloir prétendre que le cadre des agences de coopération bilatérales, et de la CTB en particulier, sont parfaites, elles présentent néanmoins à nos yeux les meilleures garanties quant aux exigences de temporalités [9], de lien entre dialogue politique et technique, de concordance de valeurs…

La nécessité pour la CTB de rester un acteur de développement systémique dans les pays en post-conflit

A l’heure où l’expertise de la CTB se construit dans ce domaine, et que plusieurs pays délèguent leur coopération à la CTB, l’orientation inverse de déléguer ces matières vers d’autres acteurs dont la plus-value n’est pas établie nous paraît contreproductif et dangereux en termes de maîtrise des risques, pour les bailleurs en général, et les autorités belges en particulier. En conclusion, le risque nous paraît grand d’en oublier les caractéristiques principales d’un contexte post-conflit ou d’un état fragile, dans lesquels la reconstruction de la justice et de la sécurité paraît essentielle à la consolidation de la paix. Et de retomber dans certaines erreurs de jugement du passé où seul le développement économique semblait être le garant de la paix [10] et du développement, ou dans le travers souvent reproché aux acteurs de développement de « travailler en marge des conflits plutôt que dans ou sur les conflits » …


 

[1] Jean-Marc Châtaignier, « Aide publique au développement et réformes des systèmes de sécurité : l'improbable rencontre du Dr JEKYLL et de Mr HYDE », in De Boeck Université | Afrique contemporaine, 2004/1 - no 209, pages 39 à 49, ISSN 0002-0478

[2] Réseau international du Comité d'Aide au Développement pour les conflits et les situations de fragilité

[3] Manuel de l'OCDE sur la réforme des systèmes de sécurité: soutenir la sécurité et la justice, OCDE 2007 3

[4] Voir les 10 principes pour l'engagement international dans les États fragiles et les situations précaires, OCDE, Avril 2007.

[5] RUMIN Serge, L'action de la communauté internationale dans les situations de postconflit : La réforme des institutions du secteur de la sécurité, Université de Paris-Dauphine, 2010

[6] MORIN Edgar, Introduction à la pensée complexe, Paris, Le Seuil, 2005

[7] RUMIN Serge, Idem, p 82

[8] Serge Rumin note, en évoquant des agences des Nations-Unies, que « ce cycle de management, combiné avec des contrats ou détachements courts, favorise un positionnement à court terme des objectifs personnels », idem, p 288

[9] Dans cette même étude, Serge Rumin estime que « La coopération bilatérale s'inscrit dans une temporalité institutionnelle. La mémoire de la coopération bilatérale est assurée », idem, p 284

[10] Voir à cet égard Frédéric Encel, Horizons géopolitiques, Ed. Seuil, Paris, 2009, p.27 selon lequel «La prudence s'impose également à l'échelle des Etats. Leur capacité à échanger, à exporter, à accroître leurs revenus et à améliorer leur balance commerciale n'est qu'un plus, un mieux, une condition nécessaire mais pas suffisante pour le maintien ou le renforcement d'un état de paix, pour chasser le spectre de la guerre interétatique ».


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Roberto Resmini



Roberto Resmini est criminologue avec une spécialisation en sécurité urbaine. Il est délégué à la co-gestion du projet d’Appui à la Professionnalisation de la Police Nationale du Burundi (PNB), pays dans lequel il œuvre depuis près de 5 années. Avant, Roberto a géré également deux autres projets d’appuis à la PNB : un projet d’appui à la formation pour le compte de la CTB, et un projet de recensement des policiers pour le compte du Centre International pour la Justice Transitionnelle. Il a également géré durant 4 années des projets d’appui institutionnel et de la société civile dans le secteur de la justice en République Démocratique du Congo (pour l’ONGI RCN Justice & Démocratie) et des projets de prévention de la délinquance en Belgique durant 8 années. Portant un intérêt particulier à la notion de Réforme de Secteur de la Sécurité (RSS), Roberto espère, à travers ce blog, mieux connecter ce secteur de la RSS aux autres secteurs de la coopération, en y partageant des expériences et idées issues de ce domaine et qui pourraient inspirer ou compléter les visions d’autres acteurs de développement.

  • Réformer la sécurité et la justice: une nécessité pour la coopération au développement dans un contexte « fragile ».