La décentralisation, un passage obligé mais multiforme...

Sur ce blog, nous allons parler de décentralisation, de maîtrise d'ouvrage, de délocalisation des responsabilités, sans doute aussi de déconcentration de services techniques déconcentrés et décentralisés, bref de développement local et de ses nombreux acteurs, dont certains, que nous connaissons mal, peuvent nous inquièter.

De plus en plus de projets, y compris sectoriels, comme ceux des secteurs de l'eau et l'assainissement, celui de la santé, ou celui de l'agriculture, se trouvent confrontés à la décentralisation, avec l'obligation de prendre en compte les acteurs locaux et les décideurs locaux dans leurs partenariats, de travailler avec ces gouvernements locaux qu'ils ne connaissent souvent pas et sur lesquels circulent tant de bruits divers et d'inquiétudes quelque fois justifiées...

Politique ?

Les gouvernements locaux, sont la plupart du temps dirigés par des élus et donc des hommes et des femmes 'politiques', et derrière cet adjectif se trouvent souvent associés des quantités de frayeurs dans l'esprit du technicien du développement. Il devra travailler avec des élus locaux, avec des leaders naturels qu'il ne connaît pas, qui d'une certaine façon l'inquiètent... Quelles seront leurs réactions vis-à-vis de nos propositions techniques ? Quelles seront leurs réactions envers nos approches technicistes, voir technocratiques ? Ne chercheront-ils pas à s'approprier nos travaux de développement à leur profit, là où nous mettons le profit unique de notre financement dans les bénéficiaires finaux de la population ?

Et pourtant il faudra travailler avec ces élus, et bien souvent on constatera qu'ils nous apportent des facilités, qu'ils nous aident dans nos projets, qu'ils sont bien conscients des problèmes, qu'ils connaissent ces problèmes, souvent plus par ressenti que par analyse, et enfin qu'ils tirent effectivement un bénéfice de notre action, mais un bénéfice essentiellement politique qui peut accompagner les progrès de la démocratie locale, vers un développement local assumé et accompagné par tous les décideurs... N'est ce pas là un de nos objectifs d'un développement équitable, qui doit être un développement partagé et approprié par tous?

Appropriation

Pour bien gérer nos projets vers une appropriation de qualité par les acteurs locaux, dont les gouvernements locaux, vers une appropriation qui ne se transforme pas en une confiscation et des détournements aux profits de la clientèle électorale de leurs élus, nous devons savoir ce qu'est la décentralisation, la connaître et la comprendre, comprendre comment elle se traduit et se décline dans nos divers pays d'intervention, quels sont les enjeux, quels sont les pouvoirs en présence et leurs contrôles, nous devons mieux connaître ce personnage particulier qu'est un "élu", car, élu par la population locale il peut vite devenir "l'élu" au sens quasiment biblique du terme...

Style jacobin versus anglo-saxon

Nous parlerons de décentralisation au sens de dévolution politique et administrative, de transfert des responsabilités et décisions, au sens de décentralisation administrative, technique, financière et politique, au sens de la responsabilisation d'institutions qui disposent de la personnalité morale avec autonomie financière et juridique.

La décentralisation administrative des districts de santé, par exemple, ne sera pas au cœur de nos débats, car c'est plus une déconcentration administrative, sans autonomie financière ou juridique.

Cette décentralisation a dans le monde plusieurs visages, et je parlerai surtout des deux approches que j'ai professionnellement rencontré au cours de mes 17 ans de travail avec les communes et districts, l'approche que j'appellerais "jacobine", en fait très francophone, et l'approche dite plus "libérale" qui correspond à la décentralisation anglo-saxonne.

Les principales différences se situent sur l'ampleur des compétences transférées de la part de l'Etat, l'existence ou la forme de tutelle contrôlant l'institution, le type de gestion et leurs contrôles mis en oeuvre, leur origine, leur moment et leur forme.

Ainsi, dans la plupart des pays francophones, les institutions décentralisées restent sous tutelle de l'Etat, leurs compétences sont en grande partie partagées avec l'Etat, alors que dans les pays anglo-saxons, les gouvernements locaux ne sont pas sous tutelle et disposent de compétences plus étendues dans lesquelles elles sont plus libres de leurs actes, leurs décisions n'étant, la plupart du temps, ni partagées avec des services de l'Etat, ni contrôlées par des services de l'Etat.

Pour bien mesurer la différence entre les deux systèmes, en matière de compétence, comparons quelques situations :

  • Le district de Gakenke au Rwanda, géré sous l'approche anglo-saxonne, est pleinement responsable en matière d'éducation primaire, y compris sur les questions pédagogiques et de paye des enseignants, alors que dans la plupart des pays d'Afrique de l'Ouest, anciennement colonies françaises, les communes, gérées sous l'approche de type "jacobine" et francophone, partagent cette responsabilité avec l'Etat, les instituteurs étant sous la direction de l'Administration du rectorat et payés par le Ministère en charge de l'enseignement primaire. D'un côté une responsabilité pleinement transférée, de l'autre une responsabilité partagée entre gouvernements locaux et Etat central.
  • En matière d'eau potable, qui est au même titre que l'éducation et la santé un des axes stratégiques du développement local et de lutte contre la pauvreté, les écarts peuvent être encore plus importants. Le district de Gakenke est pleinement responsable de sa gestion et de ses investissements dans ce domaine clé du développement, alors qu'au Sénégal, par exemple, cette compétence n'est toujours pas transférée (seule la gestion est en partie transférée, mais sans que la compétence juridique le soit elle même), alors qu'au Niger elle est en partie partagée, tant en matière d'investissements qu'en matière de gestion.
  • En matière de santé, qui semble pourtant un domaine technique assez complexe, on retrouve les mêmes différences, avec une responsabilité totale sur la gestion du domaine dans les pays anglo-saxons, et un partage largement en faveur de l'Etat dans les pays francophones.

Pourtant, nos projets sont de plus en plus contraints de travailler avec les élus qui prennent leurs responsabilités souvent au delà de leurs compétences transférées.

On retrouve ces différences sur tous les aspects de la gestion des gouvernements locaux, y compris dans les domaines du contrôle.  C'est sans doute d'ailleurs dans la responsabilisation que se situe la principale différence... Bien souvent les gouvernements locaux francophones sont contrôlés en amont de l'application d'une décision, ils ont un contrôle administratif à priori et quelque fois à posteriori, mais souvent inopérant, alors que les Gouvernements locaux anglo-saxons sont dans la quasi totalité de leurs pays sans contrôle administratif avant mise en oeuvre de leurs décisions, mais avec des contrôles judiciaires très stricts et très lourds après réalisation... Leur responsabilité est ainsi souvent plus lourdement sanctionnée en cas d'écarts par rapport à la règlementation !

Le prochain article examinera la montée en puissance des gouvernements locaux et leur prise de responsabilités et posera la question de notre accompagnement et de notre intervention avec les Gouvernements locaux...


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Nicolas Widmer



Nicolas Widmer est diplômé en architecture en 1973. Il commence par travailler en Algérie comme conducteur de chantier (travailleur immigré du nord au sud...), puis comme enseignant en architecture jusqu'en 1976. De retour en France dans les Hautes Alpes, il travaille avec les communes rurales et les agriculteurs comme conseiller technique à la Direction Départementale de l'Agriculture. Il s'installe comme architecte indépendant de 1982 à 1989, période au cours de laquelle il travaille sur les constructions en terre, bois et l'architecture bioclimatique en France et en milieu tropical. En 1989, départ pour la Mauritanie où il construit des salles de classe avec les communes (rurales et urbaines) et les associations de parents d'élèves sur financement de l'International Development Association (IDA). En 1995, il devient conseiller technique du Ministre en charge de la Décentralisation en Mauritanie, et appuie la mise en place du cadre règlementaire. En 1998, départ pour Madagascar pour gérer un projet de la coopération française, appuyant 16 villes du pays en matière de fiscalité et d'aménagement. 2002 il part au Niger, toujours avec la coopération française, pour s'occuper de l'adressage de la ville de Maradi. En 2006, départ pour Gakenke au Rwanda avec la CTB cette fois, puis en 2008, départ pour le Bénin (toujours avec la CTB) pour se charger du Programme d'Appui à la mise en œuvre des Plans de Développement Communaux (PAPDC), un projet d'aide budgétaire communale. A ce jour, il est au Sénégal, co-responsable du projet BARVAFOR de développement d'infrastructures hydraulique agricoles, travaillant avec les communes rurales, mais dans un projet sectoriel cette fois.

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